“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”费孝通先生在《乡土中国》“双轨政治”中说得很明确，“中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了，并不到每家人家大门前或大门之内的。”
吃皇粮的官员不下县，并非县下面无“皇权”。从中国建立中央集权国家开始，“皇权”便一直延伸到社会最底部。秦汉实行郡县、乡里、什伍制度，十家为什，五家为伍，什有什长，伍有伍长。宋代直到民国实行保甲制度。以户为单位，设户长；十户为甲，设甲长；十甲为保，设保长。这一制度被称之为“治民之基”，它不是社会内生，而是“皇权”建构的。“皇权”之所以要“一杆子插到底”，主要是获取税收。除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个缘故，老百姓的政治思想便很薄弱，不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，其余便人民自生自灭。”
1949年以来，国家重组乡村社会，建立了“纵向到底”的治理架构。人民公社是自上而下的基层政权组织，也是社会基本单位，实行“三级所有，队为基础”，由此形成从中央到省、县、公社、生产大队、生产小队的组织管理体系。但在计划经济体制下，“纵向到底”主要是“任务到底”，即自下而上完成各级任务，包括生产、税收等。
改革开放后，“三级所有，队为基础”的人民公社体制废除后，实行“乡政村治”。在乡镇设立政府，在乡镇以下设立村民委员会”。随着现代化建设，农民愈来愈多地要与政府打交道。主要是开具各种证明，也包括完成“三提五统”、计划生育等各种任务。为了完成政府任务，干部经常要“进村入户”，当时的干部形容干群关系是“狗跑熟了，人跑生了”。